德国如何决定5G建设“去中国化”？

文丨FT中文网专栏作家 张冬方

德国关于华为和中兴参与德国5G建设的禁令终归还是出台了。7月11日，德国联邦内政部公布，德国政府已与德国电信运营商Deutsche Telekom、Vodafone和Telefónica达成一致，最迟2026年底前，在5G核心网中不再使用来自华为和中兴的组件，最迟在2029年底之前，必须在5G接入网和传输网中更换掉两家制造商的关键管理系统。内政部长法泽尔在新闻发布会上强调：“我们非常仔细地审查了德国5G移动网络中中国制造商的关键组件所带来的风险。”

关于禁令背后的推动因素，我在去年3月的《5G、半导体和中西技术依赖》一文中已经有所阐述：在欧洲，在5G建设上要不要将华为或中兴排除在外，一直处于讨论和争议当中，英国早已下达了禁令，而德国则在“禁用”还是“继续使用”上并没有明确表态。德国联邦信息技术安全局（BSI）和联邦内政部当时正在审查，在德国5G网络中是否存在威胁到国家安全的部件。来自德国安全部门的两个说辞是，供应商可能在技术上为外国情报窃取数据预设“后门”；因为对外国技术的依赖，可能导致外国以此对德国施加政治压力。所以，这起审查活动并非一个纯技术可能性上的审查，而是一次政治因素上的评估：在5G上，德国对中国的依赖有多大，后者以依赖施压前者的可能性有多大。据电信咨询公司Strand报告，2022年，德国59%的5G无线接入网设备来自中国供应商。

德国保持警惕的直接原因在于，5G网络属于绝对的关键基础设施。法泽尔将5G称作为“德国经济基地的中枢神经系统”。内政部发布的禁令公告称，“联邦政府已经在它的《国家安全战略》中做出决定，更好地保护像公共5G移动网络这样的关键基础设施，减少对单一供应商的依赖”，“为了避免出现严重脆弱性和依赖性，应选择可信赖的生产商。”

在德国去年7月发布的《中国战略》中，也有关于“保护关键基础设施”的内容。战略称，“为保护德国关键基础设施以及运转能力，立即降低来自制造商的风险具特别意义。地缘政治和经济对抗的增加使现有依赖性带来的风险有所增加”，在此背景下，为使德国公共秩序和安全免遭影响，需依据《联邦信息技术安全局法》（BSIG）对关键部件展开审查。”战略也指出，“涉及关键基础设施的各行业须在专门法基础上逐一定义关键部件或部件实现的关键IT功能。这项工作已经在电信领域的公共5G移动网络中实施完毕。”一直以来，德国在5G安全上面临来自欧盟层面和盟友的压力。

禁令发布后，德国公共讨论中基本出现支持和质疑并存的声音，只是支持者称好的原因在于“晚点总比从不出现好”，而质疑者质疑“居然用了五年时间才得出结论”，“居然到2029年才退出”。据路透社报道，一位绿党政客称，“如果考虑到在过去的两年安全政治上所发生的变化，五年的时间简直极其漫长。” 而一位来自联盟党的议员则称，“交通灯政府为何在2022年2月俄乌战争爆发改变了地缘政治格局的情况下，因为内部的分歧，花了两年时间才做出在德国移动网络中排除中国组件的决定，让我费解。”

相比起之前的讨论版来说，禁令最终版其实做出了妥协。在之前内政部提议的版本中，5G去中国化分为两步：在5G核心网中，2026年1月1日起不再使用来自中国供应商的关键组件；在5G接入网和传输网中，举措包括2026年1月1日起在比如柏林这样的安全特别敏感地区不得使用来自华为和中兴的组件等。

德国禁令在质疑者眼中做得并不果断、退出中国供应商退得过于缓慢的直接原因在于联邦政府内部意见的不统一。来自社民党的内政部长法泽尔、来自绿党的外长贝尔伯克和同样来自绿党的副总理兼经济部长都支持禁令，来自自民党的交通与数字部长维辛则反对激进路径。维辛给出的理由是会影响到德国5G网络建设进度。而来自电信行业的建议则是引入过渡期，以循序渐进的方式来退出中国5G供应。时间短不仅意味着操作难度，也意味着价格昂贵。

“不够果断”更深层的背景则是德国在数字化转型上的矛盾心理。一方面，德国想改变数字落后的局面，具体到5G建设上，华为这样的供应商可以助力德国；另一方面，德国又对华为的中国身份心存疑虑。

德国的数字化程度有多落后呢？新冠疫情在德国爆发时的一则电视新闻报道给我留下了深刻的印象。当时在病毒肆虐、时不我待的形势下，德国卫生局工作人员处于超负荷工作当中。其中一个特写镜头展现了一卫生局办公室里一叠用以通知感染接触人群的、一丝不苟地被折成信封大小的、等待邮寄的纸质信件。真的难以置信，等信件经历好几个人工环节终于抵达目的地时，曾经的感染接触者恐怕早已感染且痊愈了吧。

德国人不是不清楚自己在数字化中的位置。所以，在2021年德国联邦议院选举中，各党派纷纷为数字建设献计献策，所以，在新政府当中出现了一个新部门：数字部，更准确地说，联邦数字与交通部，而自民党得偿所愿，拿下了该部部长名额。

德国想在数字化建设上有所作为，然而俄乌战争的爆发加剧了德国关于安全和依赖的顾虑。这种矛盾心理也体现在了数字部长维辛的处境上。来自自民党的维辛想加速推进5G建设，而自民党在5G安全的立场很强硬。在自民党2021年的竞选计划里，一方面，实现“至2025年覆盖全德国的5G网络建设完毕”，另一方面，又要求“有很大可能受制于独裁政体的企业，不应参与5G网络这样的关键基础设施建设。” 自民党在其2023年4月的一份决议中重复了这句关于如何加强网络安全的表述，只是这次直接点名“华为”。

在这样的考量之下，才有了今天的禁令。按照维辛的说法，该禁令既严肃对待了安全顾虑，又没有忽略经济实际情况。

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