欧盟的5G安全审查进行到了什么程度？

文丨FT中文网专栏作家 张冬方

在《德国是如何做出5G建设去中国化的决定的？》中，我写到了德国最终确定在5G上退出中国供应的方案，也提及了德国在此问题上一直承受了来自盟友和欧盟层面的压力。那么，德国所承受的压力和所处的大环境到底是怎样的？

在德国政府2019年初启动5G频谱拍卖之前，关于5G网络架构是否排除来自特定国家供应商的讨论就已经出现了。一方面，华为在5G技术上处于领先地位，可是另一方面，华为来自中国。2018年时，德国电信运营商Deutsche Telekom在其网站上公布了使用华为5G技术来建设5G网络的消息。而在媒体的询问下，该运营商强调的是“多元供应商战略”，即除了仰仗华为，还有来自欧洲本土的爱立信和诺基亚。也正是那时，美国已经在对德国政府施加压力，要求德国退出华为供应，并要挟否则限制美德情报合作。而德国当时的总理默克尔明确反对复制美国路线，坚持“英雄不问出处”。

在欧盟层面，欧盟于2020年出台了5G网络安全工具箱，该工具箱的功能之一就在于成员国识别高风险供应商，进而禁止或限制该供应商进入其5G网络建设。

据电信咨询公司Strand关于中国供应商在31个欧洲国家的5G RAN市场所占比重报告（以下简称“Strand报告”），欧盟5G工具箱适用于102家欧洲移动通信运营商中的大多数，而这些运营商分布于31欧洲国家，覆盖了约6.73亿移动通信用户。该报告呈现了在5G工具箱政策和讨论之下，欧洲国家在选择5G供应商上的一些“变”和“不变”。

Strand报告显示，2020年时，在31个欧洲国家中，16国50%以上的4G无线接入网设备来自中国供应商。2022年，8国50%以上的5G无线接入网设备来自中国供应商。其中，一个国家的5G无线接入网设备100%来自中国。而2020年时，有3国4G 无线接入网设备100%来自中国。一方面，欧洲大国如德国、意大利、波兰和西班牙等国购买大量的来自中国的5G设备；另一方面，在荷兰的T-Mobile和在比利时的Proximus等运营商则退出中国供应。

再来看德国。2020年，德国57%的4G无线接入网设备来自中国供应商，而在2022年的5G无线接入网设备中，该比例增至59%。Strand报告称，德国并没有认真对待安全威胁，并没有吸取自己在天然气管道北溪2号上的教训。德国移动用户占欧洲移动用户的25%，而德国政府在通信基础设施上的松懈给德国和所有连接到德国网络的用户带来风险。不止德国，还有意大利、波兰和奥地利，该四国占据了欧洲移动用户的50%，而这些国家严重依赖中国设备，从而给本国和使用其网络的用户带来了风险。

2022年时，负责数字事宜的欧委会执行副主席维斯塔格曾表示，“我们在敦促还没有对高风险供应商采取限制措施的成员国立刻采取措施。” 在被问到高度依赖中国供应商的德国是否尤其值得担忧时，她回应道，“不只是德国，但也确实是德国。” 在维斯塔格看来，德国政府手中握有权力，却并不使用它。德国2021年生效的《IT安全法》2.0版本，一度被称作为“华为法”，该法律使得德国政府有权干预德国通信运营商使用华为供应。也就是说，禁令有了可能性。

2023年6月，欧盟发布了成员国使用5G安全工具箱的第二份报告，该报告展现了5G工具箱中的关键战略措施的执行情况。第三方供应商进行风险评估、限制或排除高风险供应商就是其中的关键战略措施之一，其具体步骤包括首先是立法，其次再是立法授权下的供应商风险评估和相应措施。在立法情况上，21个成员国已经通过了相应立法，3个成员国正在立法或准备立法当中，3个成员国仍没有采取任何行动。而在限制行动上，10个成员已有针对高风险供应商的实际限制措施，3个成员国正在寻求执行相关立法，14个成员国没有相关限制措施。欧委会在报告中敦促成员国执行5G工具箱“刻不容缓”。欧委会内部市场专员布雷顿对该工具箱不理想的使用状况也表达了担忧，称目前的状况会产生对高风险供应商的依赖，并给欧盟带来巨大的安全风险。他要求对高风险供应商尚未完全使用该工具的成员国加快行动。

关于“可信供应商”的焦虑不限于出台和执行5G安全工具箱。2024年2月，欧盟发布“如何掌控欧洲基础设施需要”白皮书。白皮书谈到了欧洲数字基础设施中的四大挑战，而在网络供应和运营安全需要中，欧盟面临的“可信供应商挑战”就是其中的挑战之一：“地缘政治环境增加了关键通信技术和关键基础设施的安全和韧性要求，而这些要求突出了依靠多元和可信供应商的必要，从而避免出现脆弱和依赖。”白皮书同时指出，欧盟的5G网络安全工具箱提出了减少5G网络安全风险的措施，尤其是对供应商的风险评估和对高风险供应商的限制措施。白皮书进一步指出，欧委会2023年6月发布的5G网络安全工具箱执行情况中，欧委会认为华为和中兴作为供应商相比较于其他供应商存在事实上的更高风险，欧委会也确认成员国基于此理由限制两家供应商的决定合理且符合5G工具箱规定。

白皮书其实旨在为《数字网络法》（DNA）立法作铺垫。正如白皮书所指出的，白皮书在于认清挑战并讨论可能的公共政策行动，比如未来可能的《数字网络法》，而安全就是它的三大重点之一。

正是在这样的安全考量大环境之下，德国近日做出了5G建设逐步“去中国化”的决定。

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