魏加宁：远观美国变化（上）——史上罕见强势总统＋企业家型政府

学人简介：魏加宁，中国产业发展促进会学术顾问，原国务院发展研究中心研究员。作者授权首发。

写在前面的话：

本人未曾留学美国，也很少去访问，更非美国问题专家。只是利用业余时间，对美国最近的变化进行了远距离观察。观察发现，近年来美国在决策模式、高官结构、国内外政策基础理论，以及政策方法论和舆论主导权等方面，都正在发生一些重要变化。现整理出来，供读者参考；如有不妥之处，还期待专家学者们给予批评指正。

决策模式变化：史上罕见强势总统

《决策的本质》一书的作者格雷厄姆·艾利森和菲利普·泽利科，将各国的决策模式划分为三种。即：“理性行为主体范式”，“组织行为范式”以及“政府政治范式”。

（一）理性行为体范式

模式一，所谓“理性行为体范式”是指，把国家设想为一个单一行为体，通过对各种方案的计算，做出“理性决策“（实际上是体现了最高决策者的意志）。

这种决策范式就好像是在一个“密室”里进行决策，暗箱操作。在现实中，俄罗斯可能最接近这种决策模式。

（二）组织行为范式

模式二，所谓“组织行为范式”，是将国家决策理解为是由领导人进行协调的“组织输出”。政府“并非铁板一块”，也不是一个“单一”的行为体，而是一个由各部门组合在一起的“集合体”。这些部门各自相对独立，在处理各种信息，在提出各种选项和评估这些选项的后果，以及实施过程中采取行动时，通常都是按照部门自己的常规行事。

这种决策范式就好比是在一个拥有多个套间的大厅里进行决策。由官厅主导政策制定的日本位于模式二与模式三之间，可能更接近于模式二。

（三）政府政治范式

美国更接近模式三，即所谓“政府政治范式”。在这种决策模式下，决策是由参与各方讨价还价的结果。政府决策体系构成了一个各种行为体进行多重博弈的复杂大舞台。在这个舞台上的博弈者，既有总统，以及总统领导下的政府及各相关部门；还有国会，国会还分参议院（州代表）和众议院（民意代表），有时还会由不同的政党分别控制。

此外，美国还存在着一些独立的行政机构：诸如美联储（Fed），联邦存款保险公司（FDIC），证券交易委员会（SEC）、联邦贸易委员会（FTC）等。

由于三权分立，除了拥有行政权的政府和拥有立法权的国会之外，最高法院还拥有一票否决权。

除此之外，美国还存在着大量的游说集团和各种NGO，以及广大国民代表。

在美国的决策舞台上，总统的主要作用之一就是当好“演员”：要么是为某项决策营造舆论氛围，要么是试探试错，要么则是为了转移视线。这主要是由于美国的决策舞台是高度透明的，只有演技好的总统才能够有所作为。这也是为什么演员出身的里根总统能够有所成就的一个重要原因。

所以，在评论美国政策时，千万不能用本国的决策模式来套用在美国的决策模式上。美国属于“集权——分权”坐标轴的另一个极端，其最大的缺陷就是决策效率相对低下，每项决策通常都需要耗费很长时间。因此，在高度分权的体制下出现一位相对强势的总统反而会弥补体制缺陷，提高决策效率。特朗普政府的一大特点就是加强了总统的权威性和协调力度，使政府的决策效率得到明显提高。

（四）特朗普政府之特点

与以往历届美国政府相比，特朗普政府在“三权分立”方面具有以下几个重要特点：一是作为非连续（隔届）两次当选总统，在美国历史上实属罕见。在特朗普之前，唯一的先例是克利夫兰总统，即第22届总统（1885–1889），（中间隔一届（1889–1893）），和第24届总统（1893–1897）。如果再加上特朗普总统，这种非连续（隔届）再任总统，迄今为止只有两人，在美国总统选举史上概率仅仅为4%。

政治学界一般认为，隔届再任的美国总统比连选连任的美国总统具有更多优势：一是更能反映民意，政治合法性更强；二是政治经验更为丰富，经过执政——反思——再执政，政策方案会更加成熟；三是重新整合政治联盟，执政基础更加稳固；四是政策连续性更强，政治影响力有可能跨越10年以上；五是个人政治地位更高，更容易赋予特殊的历史地位；因而非连续（隔届）再任总统，往往可以做一些连选连任总统所无法做到的事情。

二是总统所属政党同时控制两院（参议院和众议院），即所谓“统一政府”，这种局面虽然比较常见，但战后出现的频率与战前相比明显下降。据统计，美国建国以来，即现代政党制度确立以来（1857-现在），“统一政府”的总体比率为56%；二战结束以来（1945-现在）：“统一政府”的比率下降到39%。

三是在最高法院的9位大法官中，由共和党总统任命的为6位（其中由特朗普总统任命的有3位），形成了6:3的格局（称为“6–3保守派多数法院”）；虽说大法官被任命之后仍然可以坚持己见，不受其任命总统和所在政党的干扰，但毕竟在民众中仍然会形成一定的心理优势。

总统所属政党与最高法院多数派（≥5）属于同一阵营，这种局面虽然常见，但并非常态，并且战后也有所下降。据统计，美国建国以来，即现代政党制度确立以来（1789-现在），总体比率为60%–65%（取中间值为63%）；二战结束以来（1945-现在）的比率为55%-60%（取中间值为57%）。

如果把总统与国会“统一政府”与总统与最高法院多数派“同一阵营”结合起来考虑，二者同时发生（即“三权同党”）的概率就会进一步下降。

（一）建国以来（1789年-现在）：

总统 + 国会（统一政府）≈56%

总统 + 最高法院同党≈63%

三者同时成立（即“三权同党”）≈35%（56%×63%）

（二）二战以来（1945年-现在）：

总统 + 国会（统一政府）≈39%

总统 + 最高法院同党≈57%

三者同时成立（即“三权同党”）≈22%（39%×57%）

这也就是说，如果把总统周期（4年），国会周期（2年），以及最高法院大法官周期（终身）叠加起来，只有三分之一的时间会出现“三权同党”局面，而二战后下降到为五分之一。这种“三权同党”局面显然有助于特朗普成为强势总统，从而提高决策和行动效率。

如果再把前面提到的“非连续（隔届）再任美国总统”的特殊因素考虑进来，则四者同时发生的概率更低（35%×4%≈1.4%）。况且在特朗普之前，唯一一位“非连续（隔届）再任美国总统”的民主党人克利夫兰（Cleveland）在其执政期间，仅有2年是“统一政府”，其余6年都处于“分裂政府”局面；而在最高法院大法官中，则一直是由共和党人占据多数。由此可见，特朗普应该是“美国历史上比较罕见的强势总统”。

需要再次强调的是，美国在“集权——分权”坐标轴上处于高度分权的另一端，因此当出现一个权力比较大的强势总统时，反而有助于克服该决策模式效率低下、耗时过长的弱点。当然另一方面，也有可能因约束机制弱化而导致决策失误的发生。

内阁高官结构变化：企业家型政府

与以往历届政府相比，特朗普政府内阁高官构成呈现以下几点明显不同：

（一）军人背景比例明显下降

据统计，1945–2024年期间，军人背景高官平均比例约为30%。也就是说，二战后美国高官中近三分之一具有军人背景。其变化趋势是：战后初期（1945–1965），军人比例较高，大约为25%-60%。冷战时期（1965–1990），军人比例逐渐下降，大约为20-40%左右。冷战结束后（1990–2024），军人比例明显下降，多数政府在10%–30%之间上下浮动。而特朗普政府第二任期（2025），这一比例仅为16%，低于以往多数政府。

（二）大学名校比例明显下降

首先，传统上，美国政府高官大多拥有较高学历。根据《The education of the American political elite: 1949–2001》 的统计，美国高层政治精英中，本科是最低门槛，三分之二拥有研究生学历。

在历届美国政府副部长级以上高官中，本科学历占25–35%，硕士或专业学位（MBA / MPA 等）占到30–40%，博士或职业博士（JD / PhD / MD）占30–40%。

其次，美国的政治精英高度集中于少数名牌大学，名校集中度非常之高，存在着明显的 “常春藤网络”。统计显示，5%的大学培养了超过1/3的政治精英，其中最为突出的是：哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学、斯坦福大学、哥伦比亚大学以及乔治城大学等六大名校。其中，哈佛大学和耶鲁大学的比例最高，在统计的501名内阁成员中，有73人本科来自哈佛或耶鲁，占14.6%。如果把研究生算进去，哈佛、耶鲁、普林斯顿等常春藤+顶尖大学的毕业生大约占内阁成员的比例高达40%—60%。

但是特朗普政府的一大特点是，在其内阁成员中，出身名校的比例显著下降，甚至仅为以往历届政府的一半左右，为几十年来最低。

根据2025年对特朗普政府23名内阁和内阁级成员的统计，毕业于顶尖大学（常春藤 + MIT + Stanford + Oxford 等）约为35%，常春藤大学约25%，也就是说，23人中只有大约8人来自顶级大学，约 1/4来自常春藤联盟，这明显低于此前历届政府。

究其原因，政治学界一般认为主要有三：一是共和党的选民结构发生变化，在共和党的支持者中，非大学学历的比例比以往更高。二是特朗普的“反精英”政治风格导致该阵营更看重普通大学和商业背景。三是招募来源更偏向企业家、媒体人士和退伍军人，而不是传统的华盛顿官僚和常春藤律师。研究者还发现，奥巴马政府曾经是“最精英大学化”的政府；而特朗普政府则是“最去精英大学化”的政府。

（三）企业管理者比例上升

美国政府高官结构有一个变化过程：二战以前（19世纪），几乎是律师统治着美国政府（占40%-60%），被称为“律师政府”。战后初期（1945-1960）政治家明显增加（占30%-35%），被称为“政治家政府”。冷战时期（1960-1980），技术官僚比重开始上升（占18%-22%），被称为“技术官僚政府”。为了克服滞胀以及应对经济全球化（1980s-2016），经济学家的比重开始上升（比重达到15%-18%），被称为“经济学家政府”。2017年以来，经济背景高官（包括经济学家、金融/投行、企业管理）的比重更是达到30%—43%。尤其是在两届特朗普政府中，企业家的比重在上升，经济学家的比重在下降，说明其政策取向更加务实，以至于有人将其称为“企业家型政府”。

更何况，特朗普总统本人就是商人背景，是典型的企业家出身。迄今为止，美国一共有46人担任过总统，其中商人出身的只有5人（约11%），而真正典型企业家型的只有2人（占4%）。

这种政府高官的人才结构表明，一方面，特朗普政府的对外政策取向，更擅长打贸易战、关税战、金融战以及能源战等综合战法，而不再是以往那种单纯的军事战。军事战只是其实现操控世界经济命脉的重要手段。但是另一方面，在军事领域方面可能更容易出现战略误判（“自古知兵非好战”），在经济行动方面可能更容易因缺乏经济学基本理论的指导而导致决策失误和不按常规行事。

（说明，以上数据均来自AI）

参见：格雷厄姆·艾利森和菲利普·泽利科著，《决策的本质》，王伟光、王云萍译，商务印书馆，2020年。