林国荣 | 疏离世界：特朗普回归美国外交正统

当1945年初秋的那个美妙日子到来，美国终于实现了杰斐逊的预言，第一次成长为无人可以追赶的强国之时，一度主张整体性溶入战争的自由派甚至左派都在一夜之间转向了孤立主义，这样的转向并不难理解，他们担心对世界秩序的过多承诺和保证会过多地抽调经济资源，而这些资源原本是用于内部改革的，就如同他们的战时溶入策略同样是为了从国内保守派手中抢夺改革资源一样。他们的担心并非没有道理，那正是凯恩斯在一战前后所担心过的事情，这样的事情也确实在英格兰发生了。实质上，在某种意义上可以说，美国突然高居历史之巅，而美国选民和政治家们并未对这一历史地位作好准备，如同独立战争时期和内战时期那样，若非足够长的时间，就很难指望美国人对此类事件予以充分的领会。

战后的美国经济似乎又回归到了边疆时代，经济的无限增长和繁荣看来将会在战后“新边疆”的地平线之内作为一个自然进程持续下去，二十世纪二十年代的非正常增长和繁荣、以及三十年代的萧条看来已经成为了不必再提的昨日之事和偶然之事；直到二十世纪七十年代开始真正感受到巨大赤字和更为巨大的隐性债务的沉重压力之时，美国选民和政党都沉溺于对“增长”的无限制的需求和预期当中。此种局面引发的是经济-社会结构的本质性改变，而这样的改变是发生在人们对之有所意识之前。威廉.利耶斯在总结战后长期繁荣所带来的影响时指出：这一时期的美国经济可谓“前所未有的大规模尝试，美国人在这个年代似乎是要去发现稳定和权力并非取决于传统的特权，甚至并非取决于传统本身，而是直接取决于经济生产的成就和需求的满足。”显然，正如马尔萨斯在19世纪所见，增长显然不是无限的，而且显然也不会是一个自然进程。战后的长期繁荣导致的经济悲剧就是，一旦增长放缓或者停滞，社会就会出现问题。美国的宪法-政党机器及其以选票为基础的大众民主体制，在本质上就是为解决问题而生，而不是为提出问题而生；当增长遭遇限制之时，联邦政府就不得不借助经由进步主义时代和罗斯福时代塑造的政治渠道进行社会性的补偿，这是赢得选票的根本前提。

只要这个体系能够维持超过人口增长的经济增长，能够为大多数选民带来不低于合理预期的收入回报，选民就不会提出谁控制着权力和财富的问题。这也就解释了为什么在战后这段漫长的时期里，美国的国家经济政策如此尊奉充分就业和经济增长这两大凯恩斯主义目标；弗里德曼表面上的教条式看法正是针对此种实情而发，他写道：“‘充分就业’和‘经济增长’在过去几十年内已成为扩大政府干预经济事务范围的主要借口。据说，私人自由企业经济具有固有的不稳定性。听其自然，它会产生繁荣和萧条这种周期性的循环。因此，政府必须进行干预，使事态保持稳定。在三十年代经济大萧条时期及其以后，这些论点是特别有说服力的，并且导致这个国家执行新政和其他国家扩大类似的政府干预。近年来，‘经济增长’已经成为日益流行的口号。他们争辩道：政府必须保证经济的扩展，使它为冷战提供必要的资金并且向世界上尚未表态的国家显示：一个民主的国家也能比共产主义国家增长更快。这些论点完全是错误的。事实是：那次经济大萧条像大多数其他严重失业时期一样，是由于政府管理不当造成的，而不是由于私有制经济的任何固有不稳定性。”然而，选民和政党都并非为某种政治哲学或者经济哲学而生，人们有理由对弗里德曼的劝诫不予听闻，因为维持或者捍卫美国宪法的分权格局和大众民主体制当然要比实施某种政治哲学更为重要。不管怎样，正如扬诺维茨阐述的那样，二十世纪七十年代危机和膨胀的主因就是政府赤字，赤字所提供的庞大资金一方面溶入了选举竞争的轨道，另一方面也是由选票的欲求所激发。政党都完全支持福利国家的扩展，而且事实上都不得不表示支持，但在美国极为严重的分权体系中，根本就不存在类似小皮特或者格莱斯顿时代的英格兰那样集权化的财政和货币决策体制，任何一个政党即便有意志也都绝无可能推行罗斯福式的高税率政策为赤字买单，因此，战后美国的长期繁荣实质上就是一个支出超过收入并逐渐累积的过程。越南战争之后，美国的通货膨胀呈现出恒久化的特征，从而越过了暂时性经济波动的解释范围，追根究底，造成这种现象的原因就在于美国宪法和政党体制的分散格局所造就的这种特殊的弱政府形态，这样的宪法形态是无法对抗来自社会的强大福利需求的。美国宪法以及随后发展起来的大众民主制度，实质上从一开始就使得美国政府彻底远离西方民主时代之前的那种更强有力的政府，这实际上并非一个自由市场或者集体主义的问题，更非一个意识形态问题，因为战后的长期繁荣已经培育起稳固的“集体权利”和以公司为象征的“集体经济”。美国经济在经历了战后的演变之后，经济的决策中心完全消散在宪法和政党共同塑造的分散结构之中，因此也就不存在一种核心的决策力量可以去决定、拒绝和改变经济事件的进程。

1938年4月29日，罗斯福在一项国会调查咨文中指出：“如果人们容忍私人权力增长到比他们的民主国家本身还要强大的程度，那么，民主政治的自由就有危险了。本质上这就是法西斯主义，政府属于一个人、一群人或者私人权力。……今天，在我们中间，私人权力的集中正前所未有地发展着。”到了七十年代，制度主义者就已经将权力作为社会-经济秩序中固有的、基本的要素接纳下来，并奉劝人们将其作为既成事实予以公共认可：“应当将权力视为行使凌驾于组织社会生活的规则之上的任意决定权的能力和机会……当人们不断拥有有效的机会去分享对法律、行为方式、交通信号和他们所遵守规则的自主决定权时，他们就掌握了经济和政治权力的某些手段：他们可以成为不尊奉常规的人。建立民主政府这种制度，是为了便于施行不尊奉常规的任意决定权。”[1]显然，这里的权力并非十九世纪和二十世纪上半叶人们一度心怀戒惧政府权力，而是影响、改变、阻碍或者推动经济决策的社会权力，一种为经济失败寻求政治补偿的渠道，选民对之表示接纳和欢迎。

在《转移社会的诞生》一书中，安德森和希尔认为，正是由于分权制宪法和政党机器操控的大众民主选票政治的联合，将所有可能的票选集团直接纳入联邦的财政承诺范围当中。战后的长期且高水准的繁荣，正是通过这样的财政承诺，将财富和收入从生产性领域转移到非生产性活动领域，美国只是在经历了战后十年的高速增长和繁荣之后，便以令人震惊的速度从边疆时代的生产者社会转变成为标志性的消费者社会。加尔布雷斯在《丰裕社会》中对此种经济状态所造成的文化创造力的消失感到担心。不过，他显然没有像安德森和希尔那样意识到基础经济事实的变迁，那就是因高额的财政承诺所造就的转移支付权力开始控制美国经济，国库从19世纪传统观念中的经济稳定和平衡装置演变成为现代淘金者的聚集地；在增长和收入不可能无限制拓展的情况下，消费社会所需要的转移支付资金，其主要源泉就只能是赤字。最终，转移支付的额度和更高的消费需求形成了相互加强的循环圈，将美国从一个超一流的资本帝国转化为一个超一流的债务帝国。

此种局面之下，对美国“内部自由”更为倾心的人，无论是自由改革派还是保守派，往往习惯于从文化或者政治哲学角度给予悲观评判；凡勃伦哀叹：“历史记载中，更多的是那些愚蠢制度战胜生活和文化的常见但也壮观的事例，而很少出现人们将自己从一种极为不安全的制度形势中拯救出来的事例。”弗里德曼则从哲学辨析的角度表达了同样的抱怨：“当自由主义在十八世纪后期和十九世纪早期被发展出来的时候，以自由主义名义进行的思想运动把自由强调为最后目标，而把个人强调为社会的最后实体。在国内，它支持自由放任，把它当作为减少国家在经济事务中的作用从而扩大个人作用的一个手段。在国外，它支持自由贸易，把它当作为世界各国和平地和民主地联系在一起的手段。在政治事务中，它支持代议制政体和议会制度的发展，减少国家的无上权力和保护个人的自由权利。从十九世纪后期开始，尤其是美国在1930年代之后，特别是在经济政策中，自由主义这个术语逐渐和很不相同的主张联系在一起。逐渐和它联系的是：主要依赖国家，而不是依赖私人自愿安排来达到目标被认为是较好的办法。它的主旨成为福利和平等而不是自由。十九世纪的自由主义者把扩大自由认为是改进福利和平等的最有效办法。二十世纪的自由主义者把福利和平等看作为自由的必要条件或者是它的替代物。以福利和平等的名义，二十世纪的自由主义者逐渐赞成恰恰是古典的自由主义者所反对的国家干涉和家长主义政策的再度出现。把时钟拨回到十七世纪重商主义的行动中，上述自由主义者喜欢把真正的自由主义者斥责为反对派。”擅长制度和结构分析的人则耐心地阐释了转移支付经济的宪法涵义，那就是得到完整实施的宪法实证主义，利文斯顿评论道：“妥协理论是一种本质上的保守学说。因为它从根本上就坚持价值的主观性和相对性，并由此认定不可能有合理的、有意义的公共利益概念，这样的概念只能来自妥协过程。由此造成的结果是：任何有意义的进步概念都不再可能，因为不再有理由认为妥协的结果会比原来彼此冲突的利益格局更好，进而也就否认了可以对制度及其价值观进行有意识的、合理的检验和评判，最终也就剥夺了社会变迁具备有意识方向的可能性，也剥夺了人们掌握社会变迁方向的可能性。”

显然，二十世纪七十年代之后，转移支付的经济形态在美国得以定型，巨大的联邦赤字形成年复一年的堆积势头，即便有哪个政治家愿意就税收进行呼吁，以便缓解赤字所造成的债务问题，他也没有可能获得必要的宪法力量来执行这一政策。正是在二十世纪七十年代，肯尼迪发表了“新边疆”演讲：“我告诉你们，不论我们是否去找它，新边疆就在此地。在新边疆以外，是尚未为人探索的科学领域和宇宙空间，是尚未解决的和平与战争问题，是尚未征服的无知与偏见的穷乡僻壤，是尚未得到解答的贫穷与过剩的问题。”这份演讲因其含义模糊但告诫性质十足而深深触动了美国人的内心，推动着美国人去直面并思考一个对历史上所有帝国都生死攸关的问题：向外的帝国扩张如何同国内的消费进行协调；18世纪最杰出的历史学家爱德华.吉本选择罗马帝国的衰亡作为毕生的研究主题，这是有原因的，在他的那项出色研究中，帝国财政实际上是作为一挑隐性的帝国生命线出现的，他的结论很明确，罗马帝国正是因为丧失了在帝国扩张和内部消费之间进行平衡的能力，才最终走上衰亡的不归路。肯尼迪在1987年的时候，进一步明确了他的担心：过度扩张将使削弱美国对国内经济的改革或者调整能力。考虑到美国同传统的欧洲殖民帝国不同，它并不需要殖民地，也不需要一个成型的帝国统治阶层，这个帝国所需要的仅仅是全球性的经济开放，换言之，这个帝国纯粹是以国内的经济力量为基础的。因此，国内经济同帝国扩张在肯尼迪的过度扩张论中，也就成为了彼此悖反但又互生的矛盾结合体。由此，肯尼迪得出结论认为，美国不可能成为布尔战争之前的大英帝国。实际上，肯尼迪并未意识到，美国的帝国式存在，同自由贸易时代的大英帝国一样，是在何等低廉的成本基础上运行的。和当年的大英帝国一样，这完全是因为美国在很长一段时期里的超强经济力量所致，二战之后，美国的扩张成本在其经济总量中不管怎样都只能占据一个微不足道的比例。强大的经济力量使得美元完全能够扮演自由贸易时代黄金的地位，而美国对美元的单方面承诺也完全能够让布雷顿森林体系平稳运作。

然而，截至到20世纪七十年代，当美元在规模巨大且不可逆的转移支付经济所造成的压力之下，最终不得不选择同黄金并进而同固定汇率脱钩的时候，美国就一夜之间从最大的资本输出国和债权国，转变为最大的债务国；美元一旦从布雷顿森林体系的约束中挣脱出来，就立刻变成了一个巨大的黑洞中心，吸纳了几乎全球的国际资本。大英帝国在金本位时代从来都不曾处于如此有利的位置上，金本位体制实际上常常会给英国自身的工业建设和农业发展带来种种不便，甚至常常引发社会性质的国内危机。事实上，当以法国为首的欧洲大国在越南战争期间拒绝为美国的战争债务提供资金时，美国看似永无尽头的贸易顺差就戛然而止了，而美国海外军事行动所引发的债务实际上只是美国总体债务的冰山一角。时任财政部长的约翰.康诺利用一句格言概括了以转移支付经济形态为国内支撑的美元的国际地位：我们的货币，你们的问题。他在日内瓦的十国集团财政会议上对此作出了坦率的解释：新的货币关系必须每年为美国解决一百三十亿美元的贸易差额问题，否则美国这个世界经济的头号发动机将失去动力，海外军费开支也将遭遇严重危机。

康诺利的政策成功了，可以说他的预言也实现了。不过，他完全想象不到，在未来的数十年间，美国所主导的这种自由帝国形态，竟然可以依托大规模的国内债务所产生的国际联动机制而稳定运行下去；严格来说，这是一种不存在长期承诺和稳定货币的碎片化的自由帝国；军事上的非凡成就同经济和金融体系的目光短浅并行不悖。他更想象不到的是：国际资金，尤其是东亚国家央行的资金在美国联邦债券中竟然承担了如此高比例的份额。1980年，戴维.洛克菲勒在三方委员会发表题为“追求一贯的外交政策”的标志性演讲，直陈美国外交政策的基础性缺陷：“领导人仅仅鼓动民众支持一项政策是不够的；他们还必须就政策的根据给出解释。此外，若要一项政策具有说服力，政策本身就必须拥有一贯的目标以及执行政策的全球模式。我认为当前政府通常都没有做到这一点。……外交政策必须依托开明的国家利益。必须频繁地处理种种分歧，却通常无法解决分歧。这就是我们的领导人必须应对的局面，领导人必须以清晰且耐心的语言向民众作出解释。……处理矛盾和冲突是非常繁杂的事情，如果要达成外交政策的目标，就必须对世界形成一种全球性的观点，同时也必须赋予外交政策以基本的稳定性和一致性。不可能在各个方面都满足一贯性的要求，不过基本逻辑的模式是应当具备的。……基本的一贯性，也就是说，对重大国家利益的一贯性追求，在我们今天的外交政策中是缺乏的。人们不禁怀疑，我们是否真的知道我们将去往哪里以及如何达成目标。”然而，在一个由转移支付型经济熔铸的多元利益格局当中，宪法不可能赋予帝国派或者反帝国派单一的决策力量；有人抱怨美国在中东和巴尔干的“国家重建”根本不够帝国化，也有人抱怨美国正在走上过度介入的道路。传统的帝国模式，可能是古罗马模式，也可能是英国模式，在美国既能吸引到支持者，也能够吸引到同样多的反对者，这些群体都可以通过美国分散化的决策渠道以及选票，获得各自的宪法力量；就“失败国家”的重建这个问题而言，东北部的精英们也许会表现出极大的兴趣，但同样的事情对于西部选民来说，则是有百害而无一利的。换言之，任何的帝国建设模式在美国都只能获得一个极为狭窄的政治基础，这样的基础是根本不足以推行任何系统化和长期化的帝国意向的。更为根本的是，大规模的国际债务链条所产生的联动机制不但极大限制了美国进行独立和一贯性外交决策的空间，同时也将世界的主要经济体绑缚在同一联动机制之上。举例来说，正如弗格森所总结的那样，“……美元的贬值会给中国金融机构带来重大的后果，许多金融机构是以美元为储备的，但其拥有的资产却是以人民币结算的。其结果是通货紧缩将席卷整个中国经济。其次，采取反华措施将会伤害美国公司，越来越多的美国公司现在对华直接投资，以利用其廉价而相对高质量的劳动力与明显稳定的体制的组合优势。海外直接投资现在总计高达中国国内生产总值的百分之四十左右，是自帝国主义时代的中国‘门户开放’政策以来从未达到过的水平。”

正是这样大规模的、以美国转移支付社会为源头的国际债务联动机制，构成了美国式自由帝国的“经济基础”，也正是这一点解释了为什么肯尼迪的悲观预言会最终落空。在上个世纪八十年代的“过度扩张论”演说中，肯尼迪将处在债务重压之下无以自救的美国经济同大革命前的法国“旧制度”进行了类比。众所周知，正是债务问题压垮了由路易十四一手创建的法兰西帝国；然而，美国的国际地位并非旧制度时期的法国可比，美国赖以构造债务帝国的超强国力以及作为附属的国际资本流动体系，是旧制度的法国可望而不可及的。问题的关键在于：设若世界的主要经济体一度而且仍然受惠于美国所主导的国际资本开放体制和自由贸易体制，那么美国在这条道路上还会走多远呢？或者换个问法：假如这个开放性的国际经济体系有一天会造成美国经济的相对衰弱，美国是否会像当年的英国那样对此有所忍耐、有所担当，而不是在一夜之间回归到传统的贸易保护轨道上去呢？显然，反帝国主义的帝国模式之下，对此问题的任何定见都只能是以偏概全、一厢情愿之见。美国的帝国模式显现为古罗马和法兰西普遍帝国模式的对立形态，同时也同大英帝国的自由帝国模式存在本质性的区别，大英帝国在军事上的优势地位远远无法同美国相提并论，但是大英帝国却提供了美国所远远不能企及的帝国经济效能和经济稳定性。

追究这一本质性差别的根本原因，乃在于大英帝国拥有一个单一且无可挑战的经济决策中心，这一决策中心从一开始就是帝国指向的，它所拥有的经济基础是国内任何力量都不足以撼动的，即便在爱尔兰和苏格兰风起云涌的民族主义时期，它依然能够从容穿行其中，稳步前行。无论是殖民地战争还是欧洲战争，一旦战争引发的内部危机趋于结束，中下层社会的“一体化”狂热也很快就趋于消退，国际资本的力量总是能够将一体化的民族主义力量重新引导回不列颠帝国的“寻常智慧”，确切地说，那是一种温和的、自由化的经济和社会的保守主义。事实上，无论是恩诺克.鲍威尔的极右民族主义诉求，还是汤因比或者考利的自由主义化的民族主义或者“小英格兰”诉求，都不可能在得到精心划分的英格兰议会选区中获得政治上的表达，更无从撼动英格兰银行和财政部的这种“父权”。二十世纪八十年代，撒切尔夫人意图对英格兰经济实施“供给经济学”模式中的国家主义改造，尝试借此从结构上重振英格兰国内工业和“民族经济”，北海油田的发现本可以为撒切尔改革构筑起足够的资金基础，然而，撒切尔很快便意识到真正能够掌控并操作这笔庞大资金的仍然是那个几乎是恒在的霸权集团，一个海外定向的商业和金融部门，针对以国家主义为诉求的工业家集团，这个集团拥有的政治优势是决定性的，作为一个整体的布尔乔亚阶层同时也拥有相对于整个社会的充分权威。于是，撒切尔的执政生涯实际上见证的是一个不断经历改革的保守党逐渐融入并捍卫帝国资本的秩序和方向的过程。

很显然，在美国，并不存在这样一个有着稳定担当的国际战略决策中心和决策机制。只愿意看到表面的人，包括备受称道的“现实主义”大师米尔斯海默在内，自然愿意把问题归结到党派乃至心理的浅陋层面，认为“民主党人假定其伙伴值得信赖，将二战后的战略局势更多地解读为一种保证博弈，而非囚徒困境，因为他们相信合作会得到回报；共和党人基本上将相同的结构性局势解读为囚徒困境博弈，认为其他国家会利用美国的合作。因此，他们更倾向于单边主义，即美国在外交政策上保留完全的自主决策权。”但深层的“现实”是：冷战结束后，非洲地区各类危机集中爆发，两届美国总统均试图动用多元政策工具加以应对，却持续遭遇国内政治阻力。克林顿政府时期，共和党掌控国会，直接阻挠总统对外经济援助计划的落地。克林顿被迫调整策略，优先转向贸易政策，最终逐步倒向军事导向型外交路线。小布什政府上台后，同样尝试借助贸易与对外援助改善对非关系。但随着民主党掌控国会，相关政策再度受阻，小布什最终也只能对非洲采取高度军事化的应对方式；美国坐拥雄厚综合实力，面对各类国际议题时，总统本可选用多元化的政策工具，却往往只采取特定的政策组合，尤其偏爱军事高压手段。在纷繁的备选方案中，为何最终会选定这一套政策组合？答案很大程度上根植于美国的政治制度，制度设计深刻左右着美国的政策制定逻辑。国会的强势权力、利益集团的博弈与公众舆论的走向，都会对外交政策形成关键制约。为规避各类群体引发的国内政治阻力，总统在政策选择上会出现明显偏向，更倾向动用军事手段，由此形成固定政策偏好。即便信守激进自由主义-国际主义意识形态的奥巴马政府始终难以摆脱军事治国工具的路径依赖。早在2014年西点军校毕业典礼演讲中，他便明确表达过转变战略的意愿：“我的核心立场十分明确：美国必须持续引领全球格局，舍此无他。诸位所投身的军队，过去是、未来也永远是美国全球领导力的核心支柱。但在所有国际事务中，军事行动绝不能成为美国领导力的唯一手段，更不能作为首要手段。手握最精良的铁锤，不代表所有问题都是钉子。”这段表述清晰体现出两点：奥巴马清楚多元政策工具的重要性，同时极力避免美国外交政策进一步军事化。

与绝大多数美国总统一致，奥巴马本希望运用多元政策组合，落地外交目标。但国内政治僵局——利益分配冲突与意识形态对立——始终形成掣肘。经济援助层面，联邦预算博弈与政府债务常态化，导致对外援助政策寸步难行。2011至2012年的自动减支法案直接冻结对外援助经费增长，美国国际开发署预算被削减 4%。贸易领域同样陷入停滞。尽管奥巴马政府与多国深度磋商，推进《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP）等区域贸易框架，但始终难以获得国会贸易谈判授权。截至2015年夏季，两大贸易协定谈判仍未收尾，前路阻碍重重。移民政策方面，2015年之前，美国两党内部及党派间的意识形态分歧，彻底阻断了改革进程。2014年9月，奥巴马最终放弃通过行政令推动移民改革议程，部分原因正是为规避当11月国会选举的政治风险。由于无法有效依托对外援助、国际贸易、移民治理等柔性外交工具，奥巴马的政策选择被大幅压缩，最终只能倚重军事手段。

利益集团的游说目标具有选择性，不同团体会根据政策属性，自主选择游说对象与施压渠道。在移民、贸易、经济援助、军费开支等领域，政策会产生直接且巨大的利益分配效应，各类经济利益集团会快速抱团，频繁游说国会、出席听证会表达诉求，对总统层面的施压反而有限。但凡游说内容涉及利益分配性资源（如财政预算切块），利益集团便会绕开总统、优先对接国会，这与本文理论预判完全吻合。此类游说的核心目的，一是向国会传递政策细节与潜在影响，二是施压推动自身偏好政策落地。但在地缘政治援助、海外驻军部署、国际制裁等物质利益效应较弱的领域，经济性利益集团的抱团与大规模游说现象便基本消失。

显然，国内政治是塑造外交政策的核心变量，观念意识形态与现实利益诉求，共同左右国家对外战略。各国政府手握丰富多样的外交工具以处理国际关系。美国总统若要推行理想的外交议程，必须与国会、利益集团展开策略性博弈与协商。这是美国的与众不同之处，说白了，在美国，内部政治议程同对外政治议程始终处于二元主义的分离和分立格局当中；美国制度从根本上决定了外部政治议程不可能占据针对内部政治议程的优势地位，实际情形则恰恰相反，内部政治议程针对外部政治议程的优先地位，在杰斐逊所奠定的“美国心灵”当中，依托强劲的沉淀效应，从一开始便成了一个本质要素，所谓的“美国优先”不过是对这个要素的简洁回应。

《大西洋宪章》让其后的数代人都习惯了“国际秩序”和“全球正义”，但“古老的”未必就是“真实的”，更不可能先验地跟“良善”划等号。对此，应当首先认识到，战后的“国际秩序”以及上个世纪80年代之后的“全球正义”，所依托的实力原则恰恰在于“美国优先”；新政自由主义与现代化国家安全在起源和发展中相互强化，这种用自由主义有助于政治合法化，承诺既更具包容性的保护，经济计划和发展主义的观念既更平等，又包容传统的社会、经济和政治权力。新政派通过革新执法和国家权力，改变了自由主义。此前的自由主义每一种形式都存在现实主义与理想主义之间的不稳定平衡。重建主义者认识到没有平等就不可能实现自由，但高估了他们在白人美国人中的影响力。古典自由主义者自诩为权力极限的现实主义者，但却被工业化的理想主义所左右。进步派认识到不公平的代价，但理想化了非国家建制的救赎力量。新政自由主义者理解了过去自由主义的失败，并接受了权力带来的艰难甚至强制的后果。

1932年7月2日晚，富兰克林·罗斯福在芝加哥民主党全国代表大会上对在场的听众表示，提供“安全”应成为政府的主要目标之一。他在接下来的几个月里一直以此为竞选主张。1933年春天上任总统时，他对围着收音机听他第二次炉边谈话的美国人说，扩大政府的国内职责以确保经济安全“对我们的国家安全至关重要。” 1940年底，随着战争席卷全球，罗斯福在另一场炉边谈话中告诉美国人，扩大政府的国际责任对“国家安全”至关重要。在1944年1月的国情咨文中，罗斯福提出了“第二份权利法案，旨在为所有人建立新的安全与繁荣基础，无论身份、种族或信仰如何。”他说，目标不仅应是“提供免受侵略者攻击的物质安全”，还应是“经济安全、社会安全、道德安全”。从最基本的层面上说，罗斯福认为共和国的开国元勋希望政府的职责能够随着当代需求而演变。为此，罗斯福和他的顾问们共同制定了对托马斯·杰斐逊观点的诠释，支持罗斯福相信全美人应相互支持以及规划重要性的观点。在演讲最后添加的一句话中，罗斯福说杰斐逊教会了美国人“只有在一个庞大的国家团结中才能找到真正的安全”。这句话展示了罗斯福和他的顾问们如何开始用安全语言将他们的想法结合起来，阐述如何应对大萧条的同时，恢复他们认为现代工业资本主义从许多美国人身上夺走的经济自由。

罗斯福最后指责胡佛通过削弱美国人对“我们国家领导力”的信任，加剧了大萧条。罗斯福认为，美国人必须能够信任他们的领导人，因为“没有这种信任，我们永远不安全。”谈及他认为政府责任需要与时代同步演变的信念，罗斯福说：“政治家的任务一直是以不断变化和增长的社会秩序重新定义这些权利。新的限制对政府及其执政者施加了新的要求。”罗斯福宣称，“政府的任务是保障公民的经济权利”，并表示，政府对这些经济权利的保障“是实现更永久安全秩序的最低要求”。在第一任期内，罗斯福为国家安全奠定了修辞和制度基础，这是美国生活中一个全新的实体。在其中，国家安全机构主要关注国内经济安全，而不单单是防御外国敌人。罗斯福说，当务之急是“让经济体系正常运转，从而实现更大的整体安全。”

1933年，罗斯福需要向美国人民及其代表说服扩大政府确保经济安全的责任，他希望国会“改进和扩展法律”，以覆盖更多美国人，满足更多安全需求，“要真正成为国家性，社会保障项目必须包括所有需要保护的人。”他宣称：“我们已经走了很长一段路。但我们还有很长的路要走。至今仍有一条未被征服的边疆，一个未被收复的美国。这是全国范围内的不安全、人类欲望和恐惧的前沿。这是我们要重新夺回的边疆——美国。”当国会最终于1939年8月修订《社会保障法》时，罗斯福发表声明称赞该项目覆盖范围的扩大和福利的增加。但他也强调，仍有许多工作要做，他将继续寻求进一步的扩展。

对此，保守派不得不以“比安全理想更具公众吸引力的理想”来包装保守派提案。反新政联盟运动最初转向“机会”，随后转向更有力的理想“自由”，将“自由”框架与一种修订后的说服方法结合起来。目标是用政府威胁个人自由的另一种印象，取代自1932年以来罗斯福广泛培养的政府作为经济安全合法保障者的印象。在一场令人震惊的宣传攻势中，反新政运动不仅成功地将战时“生产奇迹”归功于私营部门，同时同样重要的是拒绝承认政府，尽管政府资助了超过三分之二的新工厂，且在制造机械和设施上的支出是私营部门的两倍多，并管理了战时经济。反新政运动不仅通过吹嘘私营部门的卓越能力，还通过散播对政府能力的质疑来实现这一非凡的说服力。在1943年美国工业大会上，反新政联盟主席克劳福德呼应了保守派长期以来的哀叹：“人们似乎准备用虚假的安全感，放弃本国根基的自由。”为对抗这种倾向，他们推出了一本名为《更美好的美国》的小册子，书中融合了对私营部门经济领导下光明未来的乐观言论和对政府过度提供经济安全可能威胁自由的警告。”小册子称，安全难题的核心是“如何调和”免于匮乏“与维持充分的个人生产激励。”小册子认为，政府提供经济保障将“诱使懒惰”，“一个懒汉国家无法提供安全所需的生产”，人们将不得不被强制工作，届时“美国自由还会剩下吗?”小册子随后陈述了反对扩大社会保障项目的理由，理由是扩张既经济上不可行，还会摧毁自由。

罗斯福上任时认为政府有责任保护公民免受他们无法自保的危险。在总统任期内，罗斯福一直使用“安全”语言，争取支持扩大政府责任，以应对新出现的危险。他取得了相当大的成功。但这一成功也带来了意想不到的后果，开始削弱总体国家安全的愿景。一个充满活力的保守派运动在争取公众舆论的斗争中占据了上风。“国家安全”语言并非新鲜事物。亚历山大·汉密尔顿和约翰·杰伊在《联邦党人文集》中用它来为在宪法下建立强大且平衡的国民政府辩护。罗斯福对国家安全语言的拥抱，彻底改变了美国政治，只不过是以与他所预期总体上相反的方式。具有讽刺意味的是，罗斯福以安全名义扩大政府的国内外职责，激励了保守派运动和外交政策建制派，到20世纪40年代末，这些力量挫败了罗斯福建立一个总体安全国家、兼顾经济和物质安全的计划。保守派的说服运动确保了自20世纪40年代起保守派提供了关于政府的主流叙事。

事实上，真正的自由主义者早在1920年代就开始动员起来，反对他们认为政府内政职责的不当扩张，激烈反对罗斯福篡夺“自由主义”标签，经过长时间斗争后，他们才接受了新的“保守派”标签。新保守派同意罗斯福的观点，国家安全依赖于维护个人自由，但他们对如何最好地实现这一点存在分歧。罗斯福认为，在现代工业资本主义下保障个人自由，需要扩大政府的职责以保障经济安全；新保守派认为，美国不应当忘记战前法国人“以安全换自由”而付出的极速败亡的惨重代价，自由才是国家安全的最终支柱，罗斯福只不过是颠倒了因果罢了。最终，自由派无法与保守派信息洪流竞争，最终在定义国家安全的斗争中失败。战后的三代知识精英和主流媒体巩固了一个以绝决的军事-物理安全和外交政策为核心的国家安全概念，放弃了其他选择。今天，神棍国家和流氓国家的领袖们所承受的，正是这样的军事-物理打击。

这样做的同时，新保守派抹去了罗斯福对国家安全的截然不同观念。经济安全和国内政策，这两项罗斯福国家安全理念的核心，被推离国家安全框架，令其同国内福利政策脱钩，并据此对渐有崛起之势的“福利国家”实施了有效压制，最终保障了经济生活的真正自由主义底色。与此同时，美国人似乎并不介意借助巨额援助，将欧洲推入“福利国”泥沼，日渐沉陷，无法回头；托克维尔一度寄望自由-民主的张力维持欧洲政治生活的生命力，但“福利国”彻底瓦解了此一张力，令欧洲政治沦为“以福利换选票”的无颜色游戏。

不难看出，当特朗普对伊朗展开残酷军事打击的时候，他的这个政策，只不过是为了引领美国重归杰斐逊的“美国心灵”以及美利坚外交正统，而迈出的必要一步，脱离“国际秩序”推行单纯的军事-物理打击，其宪政层面的指向其实很直截：非但不是为了寻求过度扩张，反而是为了避免过度涉入“外部议程”，若据此追求其终极目的，便只能是捍卫共和，拒斥帝国；倘若需要进一步体悟其中真义，那就体悟古今帝国命运的最深刻观察者所提供的世界史坐标系：——“罗马将自己的名字和法律给予帝国的过程，也是罗马自我消弭的一个过程，这便触及了一个问题，也就是人们通常所谓的印度对英格兰的反向影响问题。在罗马史册当中，战争、征服和领土扩张乃贯穿同统摄了整个的故事。自萨姆尼战争结束之后，罗马的制度史、社会史和经济史实质上就由罗马作为主宰者的这个地位来决定了，先是在意大利，接着便是在地中海世界。罗马在各个行省的统治地位，反过来影响了罗马城本身，恰恰就是这个情况，城了摧毁罗马古老体制以及罗马人旧式朴素且刚正品性的最大因素。如此看来，实际上是各个行省在向征服者复仇。最终，罗马便不再拥有任何自身的历史，除了建筑史而外，并极为彻底地消解到帝国当中。意大利和罗马在极大程度上都是这样的情况。意大利虽然征服了众多行省，但最终自己也沦为行省，而且不比其他行省特殊，除了残存的昔日威名而外。意大利的历史，从奥古斯都时代开始直到奥多瓦克和东哥特人西奥多里克时代，都只不过是帝国史的一个组成部分。英格兰的情况则截然不同。英格兰同样创建了众多殖民地，输出了大批移民，征略了辽阔领地，但是自从丢掉诺曼底和阿基坦之后，英格兰自身的历史便很少受到频繁战争和巨大扩张的影响。人们完全可以书写英格兰自身的宪政史、经济史、产业史、教会史、文学史和社会史，基本上无需关涉各殖民地或者印度，即便有，也是为数寥寥。英格兰在开启印度以及海外征略之前就已经是欧洲强国了；而且即便剥离所有的海外领地或者属地，也仍然不会影响其欧洲强国地位。普拉西战役之后的一个半世纪时间里，也只有为数寥寥的那么几个时刻，印度事务才会英格兰政治产生过重大影响。所有人都还记得1783年的福克斯印度议案、沃伦·哈斯汀斯弹劾案、以及印度回归的财主们对英格兰社会和政治的败坏。威灵顿公爵也正是在印度初露身手。英格兰也是因为鸦片贸易，跟中国发生了最早的冲突。俄罗斯的野心很可能威胁英印安全的观念，多多少少是跟克里米亚战争以及英国在战后一直到1880年的土耳其政策相关的。1878-79年间阿富汗战争的可悲结局，乃是促成比肯斯菲尔德内阁于1880年倒台的最大因素。印度问题影响不列颠对外政策或者引发议会斗争的例子，当然不止这些；尽管英格兰两大政党乃有着相应的默契，从来都竭力避免让印度问题引发内部党争，并且两党在这方面也都做得非常不错；但是，倘若将所有这些例子加总起来，并考虑到不列颠在印度的利益规模，此类例子无论数量还是分量，倒也确实不如预期的那么大。即便考虑到印度市场之于不列颠贸易的分量，以及英印帝国对英国人思想和热望的强劲砥砺以及由此激发处理的骄傲感和所谓的帝国精神，我们依然会对如下情状备感吃惊：虽然英印帝国掌控了如此庞大的土地，这片土地更有着七倍于联合王国的人口，这个帝国本身却并未对不列颠产生强劲影响，联合王国的史册实际上也不曾像世人通常会预期的那样，深染英印色彩。设若英格兰不曾征服印度，那么其内部发展，无论是宪政的发展还是社会的发展，会大为改观吗？对于这个问题，就我们所见，答案是否定的。跟被征服领地距离遥远，并且开启征略之前便已经拥有足够庞大的人口，不会受到通常跟征服和帝国财富之输入相伴相生的道德罪恶的严重腐坏，这的确是英格兰的好运气。”

[1]马克.图尔、沃伦.塞缪尔斯编：《作为一个权力体系的经济学》，商务印书馆，2012年，第1-2页。