当一个老小区的居民想自请“ 拆旧建新”，有多难？

魏谜底2024年05月26日约 17 分钟

*本文为「三联生活周刊」原创内容

一走进成都市中央花园二期，人就被各种声音笼罩：花园里有孩子在哭，电动车喇叭嘀嘀嘀，车轮和凹凸不平的地面撞击出震响，茶室里麻将声哗啦啦，商铺里有人在炒菜、收拾碗碟、讨价还价。天空中不时响起隆隆轰鸣，那是从双流机场起飞的班机正在经过它们的航道。与这些声音一齐入侵人感官的，则是拉在大树上宣传防火的横幅、斜斜缠在一起比胳膊还粗的电线、斑驳发霉的建筑外墙、到处乱停的共享单车、散发异味的路边垃圾桶，还有从杂草中飞出、几分钟就咬得人满手红包的小蠓虫。

中央花园二期建于上世纪90年代，曾经是成都市最早开发的商品房片区。但由于规划不佳，疏于管理，20多年过去，它已经成了市里有名的老旧小区。住在小区85栋房屋里的3295多户居民，也不得不整日忍受这样脏乱无序的生活环境。2018年，住在这里的一群业主提出设想，要将老小区拆掉，在原地重建一片带电梯的新房。为了这个梦想，他们向街道和区政府提出拆建申请，并先后在小区里发起过两次大规模投票，最终同意率达到99.9%。2024年春天，他们收到市住建局等部门的论证意见，因缺乏相应政策支持，小区暂不实施“自拆自建”。

赵涛是中央花园二期第三届业主委员会的主任。他今年50岁了，还算是业主里的“年轻人”。五年前，他从小区的“三方协调小组”志愿者开始，和一群热心小区建设的人共同筹建了业主委员会。从那之后，为了心中的“理想小区”，他们跑政府、搞投票、改物业，不停努力了五年多的时间。他告诉本刊记者，尽管“拆旧建新”的提议暂时没有得到许可，他和邻居们也不会放弃继续争取。

以下是赵涛为本刊记者讲述的他和中央花园二期的故事。

记者 | 魏倩

摄影 | 黄宇

为何不拆旧建新？

老成都人都晓得市里有个“五大花园”。这个由中央花园、红运花园、名流花园、交大花园、皇家花园组成的大片区在成都市西边二三环之间，总居住人口超过10万，是成都市最早开发的商品房区域。我所住的中央花园二期小区就在这片“花园”之中，小区北临清水河，南靠四川省妇幼保健院，占地20万多平方米，有85栋住宅，住着3000多户上万名居民。

我是2003年左右在这儿买房的。当时我已经在成都工作了几年，准备买房结婚。看房时，中央花园吸引我的主要是这儿的环境，小区内部就有条河，沿河可以散步，它离我工作单位近，户型是当时少见的跃层，价钱也合适，市里带电梯的商品房一般要2000元/平方米，这里只要1200元左右。当时我们就听说，“五大花园”是20世纪90年代由当时的双流县主导开发的房产项目，后来划归入武侯区范围，曾经是成都相当有名的房产板块，时髦的“商品房”概念还吸引了不少有钱人入住。

没想到30年后，中央花园二期又出了一次名。这次，是因为我们想把它拆掉重建。

2021年11月，成都入选住建部第一批城市更新试点城市，老旧小区改造是城市更新的重要内容。

2003年买房后，我一直没在里面住，2010年前后才和家人搬了进来。但让我意外的是，不到10年，小区已经让我有点认不出了。风吹雨淋，楼栋外墙脱落发霉，从黄白色变成了灰黑色；小区里住的人比过去多，不少都是租户，总感觉一刻也难得清净；门前垃圾无人清运，绿化带杂草丛生，更重要的是，不知道从什么时候起，楼栋一楼的车库都被人私自搭建，改成了商铺出租，楼下什么商店都有：开饭店的、洗车的、做烧烤的、收废品的……商铺多了，楼下总是熙熙攘攘，像个大集市。有时候我一大早出门，看见楼下乱七八糟的棚子就气不打一处来，有时候甚至觉得自己像是住在孟加拉的贫民窟里。

除了环境脏乱，小区还经常出现安全问题。因为商铺和租户私拉电线，小区里仅2019年就出现过三次火灾，不是空调外机就是雨棚着火，幸亏没有人员伤亡。除了火灾，小区里盗窃案也层出不穷，我家的房子也被撬过锁。人员混杂，治安混乱，听说有一年警察还在这儿搜查到一个制毒贩毒团伙。

小区情况越来越糟，不少业主和我一样忧心。2018年3月，社区组织我们小区开了一次“院落治理坝坝会”，征集了业主们对小区发展的建议，会后，业主自发组织了一批志愿者，讨论怎么样能让我们“中二期”环境改善。后来，我们起草了一份“关于改造小区、建设宜居二期的倡议书”贴在小区里，开头的几句是我写的：“您是否希望小区环境改善？您是否希望小区治安转好？您是否希望自有房产升值？您是否希望回家停车有位？……”从这份倡议书开始，我们小区第一次有了业主微信群，也聚拢了一群热心小区发展的志愿者，组成了一个社区、业主、物业“三方协调小组”。

中央花园二期，树荫下的小花园是居民们为数不多的集体活动地点

现在想想，这个运行了一年多的“协调小组”起码给小区带来了几个积极影响：一个是小区环境有了好转。通过社区的组织协调，志愿者们花了将近一年时间，和物业公司开联席会议，找通信网络运营商整治光缆，在小区里组织大扫除，挨家挨户组织入户调查，共同争取政府的小区改造资金和公共服务资金，还和物业要求在小区部分单元里装上了摄像头。那阵子不少邻居都在群里说“感觉二期有希望了！”另一个是，以这个协调小组为基础，我们小区成立了第三届小区业主委员会。而在那之前，小区已经有12年都没有业委会了。

最后一件事影响最大，但它来自我们当时谁都没在意的一句话。业主群成立后，群里一位叫伍大明的业主说，他说有个办法，“业主不出一分钱，能让小区的环境彻底得到改善”。后来我才知道，伍老师退休前在内江市工作，他偶然一次和一位做房产促投的朋友聊起小区情况，讨论中萌生了拆除重建小区的念头。他的想法很简单，小区原址重建，居民们按照原面积置换新房，至于资金，可以请重建的开发商在现有基础上增加小区容积率，把多出来的房子卖掉，就能覆盖成本。

听起来似乎并不完全是天方夜谭。我想，小区问题丛生，已经到了积重难返的程度，拆掉重建说不定是条路子。伍老师说他们曾经找过街道办，对方也在口头上同意了“原地重建”请求。见协调小组的成员们觉得可行，当年11月，我通过12345网站申请政务公开，12月成都武侯区委办公室在网上留言板回复：“如业主都愿意改造重建，街道将会同相关部门、企业推动该小区改造重建工作”，我们小区所在的晋阳街道办事处也盖了章回复：“对中央花园二期的旧城改造，需由95%以上小区业主签字自愿参加在现有规划条件下的旧城改造。”

有了这个回复，我们一边筹备成立业委会，一边在小区里开始了第一次“拆建签字”。

中央花园二期第三届业主委员会主任赵涛

谁来出资？

没想到，业委会还没成立，“原拆原建”倡议在小区里的同意率就超过了90%，到2019年8月业委会成立后，最终同意率是96.5%。当时我想，对于我们这个住着上万人的小区来说，这个数据足可以说明，大家改善小区环境的意愿已经很强烈了。

所以业委会成立，公章刻好后的第一件事就是向街道申请批复原拆原建。我们还把3000多户业主的同意签名册印了三套，厚厚的一摞，分别寄给了区、市、省三级领导，希望政府能帮助我们开始改造重建论证。

不过这次申请最终没达到我们想要的结果。签名寄出没两天，区委领导给了我们批示，表示可以将小区纳入危旧小区论证。次年3月，住建部门又给了我们一份房屋安全鉴定机构的名录，让我们请相关单位来鉴定小区里的房子是不是危房，因为根据当时的政策，只有城镇D级危房，才能在“原址、原面积、原楼层、原高度、原性质”的原则下重建。大家讨论了一番，小区里有些房屋的确已经出现外墙脱落，地基裂缝，一些业主私自拆除承重墙、打隔断，也让我们深感危险。但真要作鉴定，我们又觉得评级不可能达到D级，再加上我们想要的也不是危房的原址原面积重建，所以没去鉴定。既不是棚户区，也不是危房，没有相应政策支持，拆建小区的事也就搁置了下来。

小区里下一次再提“拆旧建新”是快两年后的事了。2021年11月，时任武侯区区委书记到小区走访，综合各种情况后，认为小区的种种问题“非重建不能解决”。2022年大年初一，区委书记带着区长和街道书记，到社区开了一次动员会，提出了重建小区的建议，让我们继续做群众工作。当时参与动员会的还有同社区“中央花园一期”小区的业主代表，就这样，过去没希望的事情突然有了转机，大家都很兴奋。

成都市武侯区玉林南路7号院小区，是市里的重点小区改造项目

其实，这些变化很多是新政策引导的结果。2020年4月，成都市出台了“城市更新43号文”（《城市有机更新实施办法》），提出要“以公园城市建设引领城市有机更新，创新城市发展模式，增强城市永续发展动力”，列明了三种城市更新形式：保护传承、优化改造和拆旧建新。我们看到希望，当年6月就去找了市住建局，然后转到区公园城市局，区公园城市局分管局长说“需要等细则，有政策第一时间会想到二期”。之后2021年11月，成都入选住建部第一批城市更新试点城市，武侯区则成为成都的先行试点区。区委书记提出的拆建设想和我们开始计划的并不完全相同。他说，因为城区要控制容积率指标，容积率大了环境也不宜居，因此我们小区不能过多增容，如果要新建，建议不超过14层。再加上拆建是民生工程，业主套内面积不能减少，算上公摊，最终总建筑面积将增加10%～15%，这么算下来，我们就没有多余的房子可供出售了，因此拆建必须业主自己出资。“修房子的钱你们自己出，公建配套政府来出，规划和建设由政府来做。”这就是我们的第二次拆建方案。

区委书记给我们的第二个建议是自己做群众工作。他在金牛区工作时，曾参与过有名的曹家巷片区自治改造项目。那里过去是个棚户区和商品房穿插的大片区，做旧城改造需要连片开发，由于片区户数过多，利益难以协调，他们推选了居民自治改造委员会，“依靠多数群众去做少数群众工作”，最终让3000多户居民都签了字。他也建议我们采用这种办法，争取同意率达到百分之百，街道办事处在市里的网络理政平台上也表示，“业主都同意‘自拆自建’政府才会出台专项规划”。

但这次，意见征询变得比过去困难得多。关键问题还是在出资上。上一次“原拆原建”计划不需要业主出资，同意率能达到96%，这次要自己出钱。每平方米预估4000元建设费，按照100平方米算就要掏40万元。我们一开始拿到的同意率只有40%左右。在我们这些支持拆建的业主看来，自己的房子自己出资重建是很正当的，毕竟最终受益者也是业主本人。何况现在“五大花园”大户型的房价不到1万元/平方米，拆建新房后房价一定能够上涨。因此，尽管大家认为具体的拆建费用还需要再讨论，基本还是同意出钱的。但也有很多业主不理解，见志愿者做工作，觉得我们要从中取利，劈头盖脸地骂过来。

夜幕降临，爱热闹的成都人喜欢聚在小区里打牌、跳舞

一个小区就是一个小社会。我们小区是按商品房开发的，户型多样，有200多平方米的复式住宅，也有40～50平方米的小房子，大家在不同时期购房，各自的家庭情况和社会身份都不一样，想统一意见比想象中还要更难。有一户坚决反对拆建的业主是位独居在小区的女性，因为那个50多平方米的小房子是她唯一的住房，她担心拆建后新房烂尾，一个人住也不愿折腾搬家，希望我们能像过去的征迁一样把她的房子收走，再补偿一笔钱。有的业主自从购房后就一直没在小区里住，房子常年空着，要找到这些空房的业主就花了我们不少工夫。还有的人家的房子比较大，想着新建后不要这么大面积，问我们能不能把面积折算成钱。

在走访中，我们也听到了很多的顾虑。有的年轻人刚刚贷款在小区买了房，手里确实没有余钱支持拆建；还有的独居老年人不愿意搬家，担心一下子过渡三五年，租不到合适的房子不说，身体也承受不住；还有人担心，如果这事没有政府支持和监督，没人能保证新房的工期和质量。志愿者们想各种办法打消他们的担忧。2022年2月，我们查到武侯区的一个平台公司在网上发了一份“五大花园”城市更新规划设计方案的招标，3月9日开了标。这让我们做工作时的底气足了不少，它起码说明，我们的拆建流程是有政府支持的。至于个人资金问题，区政府也帮我们向银行争取了低息贷款政策。

后来，我们担心同意率上不去，又根据大家的意见对拆建出资方案做了调整。那些愿意按照1∶1.1旧房换新房的，还是按照原来4000元/平方米的预估造价，觉得出资太多的，我们也提出用地下停车位权益变现，可以按照2000元/平方米的造价原面积得房，对那些担心烂尾，实在不愿意出资的，我们也提供了一些转让和补偿方案，比如可以将部分产权按现价1.5倍转让给投资机构获得建新资金。我们也还在想办法，争取按照第一版方案，看能不能把小区总建筑面积增加20%，适当提高容积率，覆盖修建成本。

2022年到2023年，一年多时间里，业主志愿者们有的自己带饭，在业委会办公室里轮流值班，有的上门走访，电话联系业主，在小区里讲解方案。在大家的努力下，到2023年夏天，小区的拆建同意率终于达到了99.6%。

清水河，中央花园二期的居民们最喜欢在这里散步

容积率问题

那段日子，小区里总是洋溢着一种充满希望的氛围。每当有一栋楼拆建意愿征询达到100%同意，大家都会在楼门前挂横幅庆祝，一时间小区里到处是大红色横幅。我们还在业委会办公室里挂了一幅“拆建意境图”，每次抬头看看都觉得眼前的问题都有了解决之道。

但2023年夏天，我们把同意率数据和拆建报告提交到街道和区里，等着下一步论证的时候，就一直没得到正式回复。再到2023年底，街道办向我们传达了市住建局等部门开具的论证意见，主要内容有四点：关于“拆”的政策，目前只有D级危房可以自拆自建，二期业主多，需要全体业主同意才能自拆自建；关于容积率，因为临近清水河，小区部分区域容积率需要控制到1.5（比现在还低），改规划和增容不能减免土地出让金；建设费用里，公共配套政府可以出资，也可以参照老旧小区改造予以支持；关于税费，国家尚无“自拆自建”的税费减免政策。

总之一句话：暂不实施“自拆自建”。

争取了这么久，这样的结果自然令人灰心。但失望了一阵子，我们又想这毕竟不是正式回复，还有再转圜的希望，于是我和伍老师细细研究了论证意见里的说法，觉得关键问题还是在容积率。目前我们小区的容积率基本是2.0左右，按照之前拆建方案的测算，新建小区至少要增容到2.5～3.0之间，才能覆盖成本，但现在“容积率控制到1.5”的回复，就让拆建几乎成了不可能的事了。

但是这个容积率1.5的规定是哪里来的呢？我们查过，关于它的最早说法来自于一份2017年版的成都市规划图，确定我们这片区域是“特别区”。但这份规划2020年已经过期了，最新版本的区域分类我们还没有看到。

查这个东西不是我要较真，这几年我和伍老师都很关注城市更新的各种政策，发现政策本身也在不停迭代调整。我们发现，2023年11月10日，自然资源部印发过一份《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023年版）》，提出“在……重要的滨水活动区……鼓励土地混合使用，通过多功能复合吸引人口集聚，促进地区活力提升”，文件里还有容积率优化政策，指出“其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约”。2024年3月，成都市规划和自然资源局等五部门又印发《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》，里面提到，“纳入城市更新单元内的低效用地再开发项目用地容积率，在历史城区外核心区住宅用地容积率可按不大于3.0执行”。

第三届业委会用小区公共收益的资金修建了一座儿童乐园

这两份文件又给了我们希望，如果按照这两份文件的意见，那我们小区增容的设想不就能实现了吗？我和伍老师也拿着文件去找过公园城市局及区规划和自然资源局等部门，咨询如何进入“城市更新项目库”。但对方负责同志告诉我们，按照政策，城市更新中单个片区只能有20%拆除，其他80%要保持原样，我们的小区是否能进入这20%的范围，还需要根据政府的整体城市规划来安排。

不过我们还没有放弃。今年4月，我也看到了浙江省杭州市那边的小区自拆自建的新闻，其实他们的拆建方案和当时区委书记给我们的建议差不多，也是居民自主出资，原址重建，但是不同小区有各自的现实困难，最终的解决方案可能也千差万别。我们很感谢上级领导的支持，让我们过去有机会做这些尝试，现在我们也盼望政府能给我们一些拆建的专项政策，比如税费、土地增容费减免等，我们的同意率已经达到了要求，只要有一点转变，就能解开这个结，让我们也能作为成都市的试点项目，共同探索城市更新的道路。

我是业主

今年8月，我们的业主委员会就要换届选举了。从2018年的“协调小组”志愿者开始到2019年业委会成立，我们这个不到10人的业委会已经在小区工作了5年。这期间，我的儿子从刚会说话的小孩成了小学生，到了其他区上学。读幼儿园的时候，他一听到我电话响就说“业主找你的”，到了小学给“业”这个字组词，他第一个写的是“业主”。

这五年，除了忙着争取自拆自建，大家还“折腾”了不少事。小区里第一次有了“公共收益”，我们和物业协商，把小区停车费等公共收入按照六四分配，还收回了小区里不少被占用多年的业主共有资产，到目前为止，这些公共收益达到了300万元左右，过去因为一直在争取“原地重建”，做最根本的改善，所以只把钱用在最紧要的项目里。2022年，经业主大会同意，分发到户上百万。应大家的要求，除了发放给业主的部分，我们还用公共账户里的钱为小区建设儿童乐园、修补道路、修补炮台防水、增添座椅。这期间，因为在业主大会表决中物业未达续聘条件，我们也想过要选聘物业，为此还闹出过不少不愉快，2023年夏天，业委会还和物业因为场地费等公共收益问题打过官司。物业输了不服上诉，最终被中级人民法院驳回。

这些事每一件都不容易，小区是大家的，但房屋的产权属于业主，一旦涉及利益，每个人都会据理力争。因为车库改变用途涨物业费，曾有30多位车库业主来业委会办公室找我理论。还有那些让我们烦心不已的车库改成的商店和棚子，有一年我们好不容易以清除消防隐患为由，拆除了一些棚子的室外部分，没过多久那些棚子就又延伸出来，更不要说治理群租房、隔断和其他私搭乱建的事务了，几乎每个志愿者都能说出一大堆制止、投诉，最后无疾而终的故事。我想，这或许也是大家认为小区已经“无药可救”，需要彻底拆除重建的理由之一吧。

用车库改造的各色商铺，是小区里最吸引人的“景观”

在这些过程中，我们也在这方不大的区域里见识了许多人情冷暖。忙拆建的时候，有业主喝多了跑到我们办公室吵闹，说我们要从中牟利。我们的业委会成立时本来有9名成员，但因为压力太大，这几年有一位老师退出了。但也有很多人留了下来，我今年50岁了，在业委会里还算是年轻的。副主任伍老师今年已经75岁了，还在为了小区的事情到处奔走。志愿者中有不少人也和他年纪相仿，大家平时都有各自的工作，有的家里还有老人住院要照顾，但为了拆建的事，不管刮风下雨，自己带着饭也要来办公室值班、打电话。

这么做了几年下来，我对小区的情感也慢慢发生了变化。一开始只是觉得环境不好，想做点什么让它改善，算是一种热心公益的感觉，时间久了觉得我对这里的一草一木都负有一种责任。我是业主，小区是我们大家的。可能是我性格使然吧，一旦开始做了，就觉得一定要想办法把它做好，做到底。父母担心，不想让我继续做业委会工作，我就瞒着他们偷偷去开业主会，去跑政府，就连我们小区的微信公号，也是我在家偷偷发的。

既然拆建方案暂时得不到正式回复，我们现在也在两手准备，看看能不能先对小区做旧改。我们想，即使不能拆旧建新彻底改造，如果能对小区“高标准”旧改，也不失为一种可选方案。何为“高标准”，我们也有自己的要求，现在我们也已经把项目清单报给了社区，希望旧改不是修修马路，涂涂外墙，换个雨棚这么简单，而是要对小区整体风貌重新规划，并进行绿化、智慧物业、门禁、休闲区域等多个方面的改造。

现在，因为孩子在外区上学，我们平时只有周末才会回这里看看父母。我的孩子就出生在小区门口的医院，从小在这里长大，对这儿的感情比我们大人还要深，一到星期五就盘算着什么时候要回来玩。有时候走在小区里，我也总会想起那张“拆建意境图”，那幅图是我从网上下载的，上面画的是有段时间特别流行的一种“花园”小区，明亮又干净，让人觉得充满希望。归根结底，我们只是希望小区能整洁一点，有能让大家活动的公共绿地，有一个相对来说比较安全的环境，有规范的管理，父母在小区有地方散步，小朋友能放心地在楼下玩耍，那就是我们心里理想小区的样子。我们不会放弃。

（本文选自《三联生活周刊》2024年第21期）

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